但在行政行为或者说行政活动这一编章上，产生了较大分歧：如马怀德教授、章志远教授、杨伟东教授使用了行政活动编概念[20]。

我长期关注法治政府和行政法治，与我求学时的志趣有关。如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。

任何缺乏足够证据、没有法律法规依据、超出法定权限、违反法定程序的行为都是违法行为，必须予以纠正。2012年，党的十八大明确提出到2020年基本建成法治政府，规划了法治政府建设的时间表和路线图。守法意味着政府的行为必须获得法律的授权，政府必须在法定职权范围内行使权力、履行职责。2015年底，中共中央、国务院发布《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》，明确了法治政府建设的各项新要求。二要保障行政诉讼制度的有效运行，贯彻司法最终原则。

被采访者：马怀德，中国政法大学校长、教授、博士生导师。我国的法治政府建设始终把人民生活幸福作为国之大者，强调法治政府建设必须反映人民利益、体现人民意愿、维护人民权益、保障人民福祉。[13]质言之，第127条创设了一种新的廉政型宪法权力，属于创新国家权力结构的宪法监督条款。

第127条是有关监察委员会独立行使监察权的条款。（三）促进经济发展的监督条款 《宪法》第11条第2款、第91条和第109条是直接涉及经济领域的监督条款。[14]参见周叶中主编:《宪法》,高等教育出版社2020年版,第122-124页;胡锦光、韩大元著:《中国宪法》,法律出版社2018年版,第102-103页。（四）维护法治秩序的监督条款 党的十八大报告指出：法治是治国理政的基本方式。

通过独立公正地核查国家治理各领域及各类经济活动的真实性、合法性与有效性，国家审计足以发挥着预防、揭示和抵御的免疫系统功能，对国家治理体系中其他子系统的规范和高效运转，起着基石支撑和重要保障作用。二是，授权县级以上地方各级人大常委会监督本级人民政府、监察委员会和人民检察院的工作，补强了地方各级人大常委会的监督职权。

第41条赋予公民对于任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利，这实际上是鼓励和激发公民个人积极参与国家治理，通过提出批评、建议的方式，让公民个人帮助国家机关及其工作人员提升国家治理能力，尤其是以申诉、控告或检举的事后监督手段，督促国家机关及其工作人员自觉改进国家治理体系，实现国家治理能力的现代化。它们分布于《宪法》第3条等十二个宪法规范条款中。在终极意义上，宪法就是人权之法。概言之，修宪者诚然在宪法文本中采用的是监察权这个名称，但这不妨碍将监察权解释为一种监督权。

（三）创新权力架构的监督条款 与对检察院的定位创新相比，现行宪法第127条创制的监察权显著改变了我国的宪法权力结构，堪称我国制宪史上影响最为深远的创新。[34]检察机关的法律监督，旨在消除法治秩序建构过程中的种种违法行为，以维护宪法和法律尊严的价值目标。[23]正是借助这种无时不有、无处不在的人民监督，才保证了人民民主的真实性和有效性，而社会主义民主的优越性亦由此得以彰显。毕竟，一旦人民丧失监督的权利，所谓国家机关及其工作人员接受人民监督也就无从说起。

通过一系列监督条款，制宪者成功形塑了一套宪法上的监督制度体系，此乃我国社会主义宪法的一个重要特征。[12]中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第43页。

社会主体的多元性决定了宪法所承载的价值一定是多元的，在价值目标上，其监督条款亦是多元化的。[20]不管何种实施方式，它们都要受到人大的监督，而人大行使此等监督权，旨在强化宪法对所有国家机关及其工作人员的约束力，保障宪法在实践中获得更好的遵守。

结合上述价值目标，宪法上监督条款的宪制功能可按照总—分模式予以阐发。监察委员会是宪法上专责的反腐败国家机关，监察权是惩治腐败的宪法权力。经验告诉我们，国家机关及其工作人员诸多违法行为，尤其是在自然灾害面前应对不力而造成惨重损失的，往往是由各个机关治理效能低下所致。现行宪法第132条亦是复制五四宪法第79条。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。[28]See Dieter Grimm, The Achievement of Constitutionalism and Its Prospects in a Changed World, in Petra Dobner Martin Loughlin ed., The Twilight of Constitutionalism, Oxford University Press, 2010, p.9. 我国学者的类似观点参见姜峰:《宪法的结构性与公共审议功能———兼对全能论宪法观的反思》,《中国法律评论》2020年第6期，第98-108页。

此前人大之下一府两院的国家机构布局，被修正为人大之下一府一委两院。[14]不过，法律的核心概念应该是权利（right）、义务（duty）与权力（power），法律规范所要处理的主要是权利关系、义务关系与权力关系。

（二）实现人权保障的监督条款 像民主一样，人权也是宪法的核心价值追求之一。第127条规定监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

[27]此等原旨主义的解释表明，对监督权予以充分保障，乃是修宪者当初不可动摇的原则立场。[9]过去检察院宪法定位不清的历史教训堪称此等创新的重要推手。

有鉴于此，党中央决定把反腐败资源集中起来，设立新的国家专责反腐机关监察委员会，使之与党内反腐机关纪委合署办公，把执法和执纪贯通起来，攥指成拳，形成合力。除以上十二条形式意义上的监督条款外，宪法还有两个实质意义上的监督条款。第127条规定的监察权是一种致力于反腐的监督权力。从其历史生成上看,宪法上的监督条款可以划分为三类：继受宪制传统的、汲取历史经验的和创新宪法权力架构的。

五四宪法仅仅规定了人民检察院行使检察权，关于人民检察院作为国家机关的宪法定位问题，制宪者沉默以对。[32]See Larry A. DiMatteo, Galyna Mykhailiuk Nina Mykhailiuk, Advancing the Rule of Law: Greating an Independent and Competent Judiciary, 7 The Italian Law Journal 61, 62-66(2021). [33]《彭真文选》,人民出版社1991年版,第385页。

[18]何以最具有权威性？盖因人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。所以，列宁提出了一个著名论断：什么是宪法？宪法是一张写着人民权利的纸。

监察权入宪是国家监察体制改革的结果。值得注意的是，本条中的监督一词之前有个限定词法律，将法律与监督并置，此乃所有监督条款中唯一特例。

第41条第1款赋予公民对于任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利。第11条第2款规定国家对非公有制经济依法实行监督和管理，此条款授予国家对非公有制经济开展监督的权力，它属于国家经济管理权力的一个有机组成部分。与局部对整体的影响相比，整体对局部的作用常常是主导性和决定性的。因而，审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。

尽管这条自始至终都未出现监督一词，甚至连监字和督字的踪影都不见，但公民对国家机关及其工作人员的批评、建议、申诉、控告、检举等行为，既是出于监督国家机关及其工作人员的需要，又是对之切实予以监督的不同方式。[21]See Jacques Ellul, Law as Representation of Value, 10 Natural Law Forum 54, 56(1965). [22]See Petra Dobner, More Law, Less Democracy? Democracy and Transnational Constitutionalism, in Petra Dobner and Martin Loughlin, ed., The Twilight of Constitutionalism, Oxford University Press, 2010, p154. [23]习近平:《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》,《人民日报》2014年9 月6日第2版。

[42]中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会、中共中央党史和文献研究院编:《习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编》,中国方正出版社2022年版,第 169页。与其他形式意义上的监督条款相比，此两条最大的特点在于不但有监督一词，而且出现了监督权这个概念。

一言以蔽之，监督堪称是一把开启我国宪法之门的钥匙。故此，不但所有形式意义上的监督规范，而且所有实质意义上的监督规范，都属于本文所讨论的宪法上的监督条款。